從能力建構觀點看經濟安全：半導體供應鏈重組與盟國合作的新方向

編者按

本文出自 Security & Defence PLuS「新興聲音系列」，旨在呈現下一代學者與實務工作者在戰略、安全與國防領域的前沿思考。該系列匯集博士候選人及早期職涯研究者的觀點，立足於 21 世紀複雜的地緣政治現實。

系列首場活動於 2026 年 3 月 2 日在亞利桑那州立大學舉行，後續活動將在倫敦國王學院與新南威爾斯大學陸續展開。

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經濟安全政策的新方向：鳳凰城站在前線

經濟安全政策正浮現一個新的發展方向，而鳳凰城正處於這股潮流的最前線。過去十年間，決策者高度關注強化美國管控半導體供應鏈的能力，並透過吸引投資與製造業回流來鞏固美國競爭力。然而，當前更關鍵的課題是：建立經濟體系的「能力」（capability），以產出更實質的成果來達成經濟安全目標。

本文首先回顧經濟安全的變遷及其如何重塑全球供應鏈、企業與國家；接著點出當前美國經濟安全政策中被忽略的脆弱性與盲點；最後闡述本文核心主張——在達成經濟安全目標的過程中，能力建構至關重要，尤其當美國深化與關鍵盟國及企業的合作時，「能力」將更直接影響實際的經濟表現。

供應鏈重組中的去風險化與執法能力

過去十年，經濟安全領域出現數項關鍵變化：

第一，對全球供應鏈的重新認識。 過去，多數國家的經濟安全政策僅針對極少數國家與非國家行為者，聚焦於軍民兩用技術。如今，將政策範圍擴展至新興技術的整條供應鏈，能揭示更多可供政策介入的「咽喉點」。

第二，企業部署新的去風險策略。 企業不僅面臨全球事件帶來的衝擊，還受到法規變動與潛在衝突的影響。許多大型買家已推動其製造商將生產基地擴展至風險較低的國家，迫使企業在不同國家重新布局有形與無形資產，並設法維持生產力。

第三，各國強化執法與追蹤經濟活動的能力。 出口管制、技術保護、制裁、投資審查等已成為各國監管商品、服務、技術與資本流動的常見政策工具。各國正改革官僚機構與政治制度以增強執法能力，政府間的資訊共享與聯盟建構也持續推進，以提升跨境追蹤能力。

拆解競爭力以發現脆弱性

供應鏈重組與政策改革製造了大量不確定性，也為政策研究者提供新的切入點來檢視各國經濟競爭力的來源與變化。

競爭力（或其匱乏）可能源自制度設計。例如，一份 DSET 報告顯示，中國 2014 年推出的「大基金」政策大幅增加半導體投資——尤其來自地方政府的投資——雖然提升了中國產業產能，卻壓低了價格並加劇了產能過剩危機。

競爭優勢也可能來自全球網絡中的影響力。另一份 DSET 報告指出，在馬來西亞柔佛州——AI 基礎設施產業的新興熱點——近 60% 的資料中心受到中國企業的影響，途徑包括直接投資、子公司或合資夥伴關係。這為晶片轉移與運算能力外洩創造了「後門」，使中國得以非法取得 AI 晶片並開發 AI 模型。

拆解經濟競爭力能照亮脆弱性的根源。制度與網絡讓企業取得必要的經濟資源，也讓國家在經濟治國術中發揮更大力量；但同時也暴露了經濟體系的局限——以最大化製造產能為目標的制度，較難推動先進創新；而繞過法規的網絡，則需要各國監管體系之間更多合作，建立更具能力的調查與執法機制。

盟國間的能力建構：下一階段的核心任務

本文的核心訊息是：能力至關重要。 這裡的「能力」（capability）指的是行為者達成經濟安全目標所需具備的素質。在社會科學中，「能力取徑」（capability approach）與「產能」（capacity）有本質區別——產能僅反映靜態投入（如 GDP 或稅收），而能力取徑則聚焦於行為者可運用的工具與技能，以實現其目標與價值。

近年來，許多決策者與評論者已意識到，能力建構對經濟安全同樣至關重要。眾多國家已改革政策並強化管控全球供應鏈的產能，但更強的產能並不保證經濟安全目標的成功。企業與國家需要被賦能，使其目標一致，並培養生產所需的專業知識——這遠不止供應鏈本身，還涵蓋勞動力、平台與基礎設施等因素。

台積電亞利桑那投資案的啟示

隨著企業擴大全球佈局，不僅要評估潛在新據點的優勢，更要研擬如何將資本與先進技術轉化為可用於生產流程的技能與專業知識。國家和地方政府在培育能力方面扮演關鍵角色——勞動力發展、教育與技能養成、基礎設施與政策法規皆是其職責所在。

以台積電在亞利桑那的投資為例，一方面是避免政治與基礎設施瓶頸的去風險策略，另一方面則是與亞利桑那州既有的產業基礎和商業環境接軌。但在能力面仍存在挑戰，主要集中於能源與勞動力，未來台積電在該地區的擴建將需要企業與台灣、美國雙方政府在多個層面進行更深入的合作。

韌性不等於自給自足

最重要的是，在經濟安全的框架下，更強的能力直接有助於經濟與國家安全的韌性。許多國家將韌性視為國家自給自足的課題，但這忽略了供應鏈重組與國際合作的持續進程。經濟安全的未來不可能僅靠單一國家或其企業達成：企業已成為擁有多處生產據點的跨國組織，而多數國家已在全球經濟中專精於特定產業與製程。

作為經濟安全的主要目標，韌性應從「自給自足」轉向「幫助盟國從破壞中復原」，因為許多盟國比美國更容易受到資源與能源供應中斷以及對手報復的衝擊。Pax Silica 及其新宣布的 Pax Silica Fund 是另一個重要案例：以韌性為目標的能力建構，不應僅著重於關鍵產業的聯合投資和推動美國技術堆疊出口，更應在國家與地方層級建立美國及盟國在製造專業知識與監管手段上的雙向能力。

政策方向建議

在能力建構的框架下，以下幾個政策方向有助於達成經濟安全目標：

第一，盟國間的經濟合作與投資協定應納入能力建構條款。 現任美國政府傾向以「貿易而非援助」（Trade not Aid）的論述來包裝投資協議，強調對美國公眾的經濟效益。然而，美國及其盟國應更進一步，認識到雙方在勞動力、基礎設施與教育等各方面的能力建構需求，並投入資源評估與發展這些能力，以實現盟國間更大的韌性。

第二，應加強外交對話以強化國際監管合作。 新近推出的 MATCH Act 是使美國法規與盟國接軌的良好嘗試，但仍有幾點值得注意：

• MATCH Act 旨在解決美國強力單邊監管與盟國相對較弱監管之間的失衡，要求美國與盟國進行多邊談判。然而，願意參與對話並使其法規與美國接軌的盟國，理應在法規制定中擁有平等發言權，以防止不公平做法（如對特定企業的特殊豁免）。這些對話也應成為各參與國發展人力與經濟能力之聯合計畫的談判平台，進一步在盟國間建立信任並確保經濟韌性的成果。

• MATCH Act 聚焦於硬體與出口管制——這是美國相較多數盟國擁有更多單邊權力的領域。然而，投資審查、標準化等許多其他經濟安全法規超出了出口管制的範疇，各國政府間應以更全面的監管合作為目標，打造更具能力的全球經濟安全體制。

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本文原刊於 Small Wars Journal，作者為亞利桑那州立大學研究員。

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