農糧系統作為關鍵基礎設施：重新思考國家韌性與安全

編者按：

本文出自《Security & Defence PLuS 新銳觀點系列》，該系列旨在彰顯新一代學者與實務工作者在戰略、安全與國防領域的思考。系列文章匯集了博士候選人與早期職涯研究人員的觀點，立基於21世紀複雜的地緣政治現實。

該系列探索一種「韌性網格」（Latticework of Resilience），將經常被忽視的領域——例如次國家外交與農業安全中固有的關鍵基礎設施——與國家安全的核心串聯起來。這些文章強調，在日益複雜的全球環境中，採取適應性、跨學科方法來建構韌性至關重要。

新銳觀點系列的首場活動於2026年3月2日在亞利桑那州立大學舉行，後續活動將於倫敦國王學院與新南威爾斯大學陸續登場。

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被忽視的國安基石

國家安全通常以軍事能力、技術競爭和地緣政治戰略來定義。然而，從COVID-19疫情到供應鏈危機和地緣政治衝突等近年全球性擾動，已暴露出這種觀點的重大盲點。國家的穩定不僅取決於國防系統，更仰賴維繫日常生活、確保經濟與社會福祉的基礎設施韌性。在這些關鍵基礎設施中，農糧系統雖具根本性地位，卻長期缺乏應有的重視。

農業與食品系統通常被視為經濟部門，但實際上是連結生產、加工、運輸、貿易與消費的複雜基礎設施網絡，橫跨地方與全球尺度。當這些系統運作正常時，幾乎不會引起注意；但一旦失靈，後果將立竿見影且影響深遠，衝擊經濟穩定、公共衛生和社會凝聚力。因此，將農糧系統定位為關鍵基礎設施，對於現代國家安全概念至關重要。

從效率至上轉向韌性優先

數十年來，食品供應鏈一直以追求效率為主軸。物流進步、貿易自由化和技術創新使食品得以大規模生產，並以相對低廉的成本跨越長距離運輸，大幅改善了可取得性與可負擔性。然而，這種效率的代價是犧牲了冗餘性——高度優化的系統往往依賴緊密耦合的互聯、有限的替代方案和即時物流（just-in-time）。這些特性在正常條件下能提升績效，但在遭遇擾動時也會放大脆弱性。

COVID-19疫情透過勞動力短缺、加工瓶頸和運輸網絡中斷，暴露了這些弱點；俄烏戰爭則展示了關鍵產區的衝擊如何在全球市場引發連鎖反應，影響遠超衝突直接區域的價格與供應。這些事件凸顯了農糧系統作為深度互聯網絡的運作本質——農場、加工設施、運輸樞紐、港口和市場透過商品、資訊和資源的流動緊密相連。

在這樣的網絡中，擾動很少侷限在局部。它們會透過相互依存關係以難以預測的方式傳播。例如，一座大型加工廠的暫時關閉不僅減少當地產能，還可能改變供應流向、在其他環節造成瓶頸，並加重原已受限的基礎設施壓力。這些連鎖效應顯示，農糧系統的系統性風險不僅取決於個別組件的失效，更取決於網絡本身的結構。集中化程度高、冗餘性不足、供應鏈節點間替代性有限等特徵，都會大幅增加大規模擾動的可能性。

運輸基礎設施在形塑這些動態中扮演特別核心的角色。鐵路、公路和港口是連結產區與消費中心的骨幹，無論在國內還是國際層面皆然。這些系統的中斷——無論是因極端天氣、基礎設施故障還是地緣政治限制——都可能迅速傳播，導致遠端地區出現短缺和價格波動。同時，供應鏈內的結構性依賴，例如仰賴少數大型加工設施，可能形成「大到不能倒」的狀況，使局部故障引發全系統性後果——正如COVID-19疫情期間肉品加工業所呈現的情況。

系統透明度：韌性的隱性關鍵

韌性中一個關鍵但常被忽略的面向在於系統可見性。過去許多關注集中在實體基礎設施和供應鏈結構上，但較少強調決策者即時觀察、解讀和回應系統動態的能力。農糧系統經常面臨數據碎片化、透明度不足、對相互依存關係了解不完整等問題。因此，政策制定者和實務工作者往往缺乏識別脆弱性、預測擾動或協調有效應對所需的資訊。

這種可見性的缺乏不僅是技術限制，更是韌性的結構性障礙。若無法清楚理解各組件如何連結、以及在壓力下流動如何演變，干預措施可能錯誤導向或延遲。因此，提升韌性不僅需要投資實體基礎設施，還需要投入開放知識系統、數據整合和分析工具，以提供供應鏈運作的可見性。這種可見性能促成從反應式危機管理向主動式風險識別和戰略規劃的轉變。

然而，要達到這樣的透明度本質上極具挑戰。農糧系統涉及廣泛的利害關係人，包括私營企業、公共機構和國際組織，各自有其動機和限制。數據共享可能受到保密、競爭和安全顧慮的制約。因此，提升可見性不僅需要技術解決方案，還需要促進信任、協調和治理的制度安排。

以美國為例，其農糧系統深度嵌入國際市場，仰賴進口穀物、肥料和動物飼料等關鍵商品。這種互聯性可透過提供替代供應來源來增強韌性，但也帶來地緣政治風險、貿易限制和關鍵供應路線中斷的曝險。出口禁令、貿易爭端和主要產區的不穩定，都可能迅速轉化為國內短缺或價格波動。

與此同時，農糧系統日益數位化也引入了額外的複雜層面。數位平台、資料系統和自動化流程如今在協調生產、物流和配送中居核心地位。這些技術能提升效率並增加系統可見性，但也創造了新的脆弱性。網路風險、系統故障和數位基礎設施中斷可能對供應鏈運作產生連鎖衝擊。隨著農糧系統更深度的數位整合，韌性必須同時涵蓋實體和網路安全面向。

韌性為誰而建？

在系統層面的考量之外，韌性也必須從分配影響的角度來評估。並非所有社群以相同方式經歷擾動。低收入家庭、農村人口和基礎設施有限的地區，在危機中往往面臨更大的糧食不安全風險。這引發了一個根本問題：韌性是為誰而建的？

一個系統可能在總體層面持續運作，卻無法滿足弱勢群體的需求。COVID-19疫情正是例證——許多情境下整體食品供應量相對穩定，但特定群體因價格上漲、收入衝擊和地方配送網絡中斷而更難取得食品。解決這些差距需要將公平考量納入韌性規劃，確保政策同時關注系統績效和分配結果。

這些考量對政策和系統設計有重大影響。將農糧系統定位為關鍵基礎設施，要求從反應式轉向主動式方法，更加著重於事前識別脆弱性和強化系統。這也需要整合性、跨部門的策略，考量食品系統與運輸、能源、水資源和貿易等其他基礎設施之間的相互依存。核心在於發展數據驅動、決策導向的框架，利用提升的可見性來為政策和投資決策提供資訊。

重要的是，提升韌性需要超越描述性分析，走向規範性方法——即探討系統「應該」如何設計。這涉及在不確定性下制定和解決複雜決策問題，決策者必須在效率、韌性、成本和公平等競爭目標之間取得平衡。

然而，必須認識到韌性本身涉及固有的取捨。增加冗餘性、提升透明度和多元化供應鏈可能帶來額外成本和複雜性。決策者必須審慎處理這些取捨，在短期效率收益與長期系統穩定之間取得平衡。建構韌性的成本往往是可見且立即的，而其效益只有在面臨擾動時才能體現，這使投資決策格外具有挑戰性。

農糧系統與未來國家安全

展望未來，農糧系統面臨的挑戰可能會加劇。氣候變遷預計將增加極端天氣事件的頻率和嚴重程度，同時影響生產和基礎設施。地緣政治動態將持續形塑貿易模式和供應鏈穩定性，而技術變革將改變食品的生產、配送和管理方式。在此脈絡下，韌性必須被理解為動態且不斷演進的過程，需要持續適應和學習。

歸根結底，國家安全不僅取決於抵禦外部威脅，更取決於維繫日常生活基礎系統的能力。農糧系統是這項使命的核心。將食品系統重新定位為戰略基礎設施，既是概念性也是實務性的迫切需要。這要求認識相互依存關係、解決結構性脆弱性，並投資於有效管理複雜系統所需的可見性、透明度和分析能力。透過將農糧系統置於韌性和安全討論的核心，我們才能在21世紀推進更全面、更具適應性和前瞻性的國家安全理解。

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本文原載於 Small Wars Journal，作者為亞利桑那州立大學。

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